投標文件超范圍報價應如何處理

本文作者：徐新河 魯 軻（陽光時代（北京）律師事務所）  文章出處：《招標采購管理》2018年第11期（總第75期） 

     一、案例介紹  A 公司是某國有大型企業為開發建設電站項目而設立的項目公司，按照規定  采取公開招標方式采購一批輔機設備，招標文件中載明的需求數量為 20 臺。B  公司按規定時間和地點進行了投標，但在評標時發現其投標文件中的供貨數量是  23 臺，報價也是 23 臺設備的價格。對此，評標委員會成員存在不同的處理意見：  有人認為 B 公司投標文件中的供貨數量超出了招標文件要求，屬于未響應招標文  件的實質性要求，應直接否決其投標；有人則認為招標文件中并沒有規定超范圍  報價屬于否決條件，不能以此為由否決投標，而應當按照其投標報價進行正常評  審。評標委員會中的招標人代表則提出：如果按照投標報價進行正常評審，最終  B 公司中標，在簽訂合同時供貨范圍應按照招標文件要求進行調減，合同簽約價  格也應相應進行折算。 

        二、法律分析  由于對上述問題遲遲無法達成一致意見，評標委員會向筆者提出咨詢。以下  是筆者對投標人超出招標文件要求范圍報價應如何處理進行的分析。  （一）超范圍報價是否可以否決投標  《招標投標法實施條例》第五十一條對應當否決投標的情形進行了規定，主  要包括投標文件未經投標單位蓋章和單位負責人簽字、投標人不符合國家或者招  標文件規定的資格條件、投標報價低于成本或者高于招標文件設定的最高投標限  價、投標文件沒有對招標文件的實質性要求和條件作出響應等七種情形。從以上  情形可以看出，直接以超范圍報價為由否決投標并沒有直接的法律依據。有人認為，超范圍報價屬于沒有對招標文件的實質性要求和條件作出響應，  可以此為依據對其進行否決，但這明顯是站不住腳的。《貨物招標投標辦法》第  二十一條規定，“招標人應當在招標文件中規定實質性要求和條件，說明不滿足  其中任何一項實質性要求和條件的投標將被拒絕，并用醒目的方式標明；沒有標  明的要求和條件在評標時不得作為實質性要求和條件。”本案中，招標文件并沒  有規定投標人不得超范圍報價（未明確“不得超范圍報價”為實質性要求和條件），  更沒有規定超范圍報價的投標文件將被否決。因此，不能以投標人超范圍報價屬  于未響應招標文件的實質性要求和條件為由否決其投標。另外，即使不考慮上述  規定，從合理性角度分析，超范圍報價也不應認定為未響應招標文件的實質性要  求。因為超范圍報價系指投標人超出招標人預期要求提供了貨物，是過分滿足了  招標人需求，這怎么能說是不滿足招標文件要求呢？如果其價格比按正常范圍報  價的投標人還要優惠，其他方面也都滿足要求，憑什么要否決其投標呢?當然，  投標人超范圍報價通過很可能導致報價提高，失去競爭力，最終無法中標，這是  另外一回事。超范圍報價的投標人可以不中標，但不能剝奪其參與正常評標的資  格。  （二）如何確定超范圍報價的評標價格  有人認為，投標人超范圍報價時應當扣減超出范圍部分的價格以后再進行評  標，這種做法也是值得商榷的。是否可以將扣減后的價格作為評標價，取決于招  標文件是否有相關規定。《招標投標法》第四十條規定，“評標委員會應當按照招  標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較”；《招標投標法實施  條例》第八十一條規定，“依法必須進行招標的項目的招標投標活動違反招標投  標法和本條例的規定，對中標結果造成實質性影響，且不能采取補救措施予以糾  正的，招標、投標、中標無效，應當依法重新招標或者評標。”基于上述規定，  如果招標文件沒有規定超范圍報價時應當扣減超范圍部分的報價及以扣減后的  價格作為評標價，評標委員會擅自進行扣減，導致投標人中標或影響了招標人結  果的，中標或招標結果將被認定為無效。另外，筆者也不建議在招標文件中規定，投標人超范圍報價時應當扣減報價然后再進行評標。因為這樣做意味著，這些有  問題的投標人（超范圍報價雖然一般不能做否決處理但也確實存在沒有完全響應  招標文件規定的情況）并沒有因為其自身的過錯而承擔任何不利后果，對其他嚴  格按照招標文件要求報價的投標人不公平。如果為了保證投標競爭性確需進行評  標價格調整的，也建議規定按照超范圍部分所有投標人中同類設備的最低價進行  扣減，對此類投標人予以適當懲戒，以促使投標人嚴格按照招標文件進行投標報  價。否則，可能導致投標人相互效仿，隨意報價（反正多報些也不會有什么不利  后果，不必算得過于準確），從而給招標評標工作帶來諸多不便和麻煩。  （三）超范圍報價時如何確定合同價格  本案中，招標人代表提出，如果超范圍報價的投標人中標，在簽訂合同時供  貨范圍應按照招標文件要求進行調減，合同簽約價格也應相應進行折算。這種建  議是否可行呢？  《招標投標法》第四十六條規定，“招標人和中標人應當自中標通知書發出  之日起三十日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”對供貨范  圍和合同價格進行調整，意味著對投標文件的關鍵內容進行了修改，涉嫌違反上  述規定。即使簽訂了合同，在發生爭議時被修改內容也會被認定為無效，供應商  仍可以要求買方按原投標報價執行。因此，如果超范圍報價的投標人中標，招標  人應該按照其原有供貨范圍和報價簽訂合同，而不宜進行任何調整。如果確實不  需要多余的設備，可以在合同簽訂后依法與投標人另行協商處理。

       三、律師建議  為避免招投標實務中出現以上難題，導致在評標和簽約時無依據可循，筆者  提出如下建議。  （一）在招標文件中列明所有實質性要求和條件或重大偏差的情形。對于超  范圍報價的，可規定允許偏差的最大范圍或幅度，超過該范圍或幅度的為重大偏  差，直接對投標文件作否決處理；超范圍報價在相應范圍或幅度內的為細微偏差，  并明確其量化評審標準。可以但不建議規定按扣減后的報價作為評標價，因為這樣做不利于引導投標人嚴格遵循招標文件要求報價，而且一旦此類投標人中標，  正常情況下合同價格依然需根據其原報價確定。最好的做法是不做任何處理，直  接將投標人超范圍報價金額作為評標價進行評標。  （二）如前所述，正常情況下如果超范圍報價的投標人中標，招標人應按照  中標人的投標范圍和報價與其簽訂合同。這種做法雖然符合法律規定，但的確有  可能造成資源浪費，因為不論價格如何，招標人畢竟買了一堆可能沒有什么用的  東西。為了做到既符合法律規定，又不造成資源浪費，筆者建議可針對超范圍報  價問題在招標文件中規定：對于超范圍報價的投標人，其供貨范圍按招標文件要  求確定，投標報價按照超出數量對應的所有投標人同類設備（貨物）的最高報價  進行扣減，扣減后的價格為投標人最終報價。如中標，投標人應同意按照該調整  后的報價與招標人簽訂合同。以上要求為實質性要求，投標人不同意該要求的，  投標文件予以否決。