李廣乾：各國搶灘登陸數字經濟高地 數據資源成為新競爭點

當今世界正經歷百年未有之大變局，新一代信息技術創新應用正引領新一輪科技革命和產業變革。在這場調整變革中，工業經濟時代的產業運行體系正發生根本性變革，共享經濟、平臺經濟、新個體經濟等新業態加速興起。尤其在近年全球經濟整體下行壓力增大的背景下，數字經濟“逆勢上揚”，全球數字經濟在國民經濟中地位持續提升。2019年，全球數字經濟規模達到31.8萬億美元，同比名義增長5.4%，占全球經濟總量比重為41.5%，較去年提升1.2個百分點。一些經濟發達國家的數字經濟已經成為經濟發展的主要部分，數字經濟占其國內生產總值（GDP）的比重超過60%。數字經濟已經成為各國實現穩定經濟增長的關鍵抓手。

2020年中央經濟工作會議明確提出“要大力發展數字經濟”。當前，數字經濟已成為社會熱點話題。究竟什么是數字經濟？各國的競爭焦點在哪里？數字經濟的發展又將帶來哪些機遇和挑戰？帶著這些問題《金融時報》記者對國務院發展研究中心信息中心研究員李廣乾博士進行了專訪。

記者：數字經濟已經成為當下最熱門的話題。然而，回顧過去的發展歷程，我們發現與數字經濟相關的各種名詞和說法層出不窮，讓人應接不暇。但公眾對于什么是數字經濟并不明晰，請您介紹一下什么是數字經濟？

李廣乾：數字經濟已經成為當下最熱門的話題。然而，回顧過去我們發現，因為類似數字經濟的諸多新興概念而興起的經濟社會熱潮實在是不勝枚舉。新技術新業態不斷涌現。特別是從2008年開始，物聯網、云計算、大數據、移動寬帶等技術幾乎同時密集出現，近年來又出現了區塊鏈、新一代人工智能等最新技術。在這些新興技術和概念的觸動下，先后誕生了眾多看似雷同的產業、經濟詞匯。盡管數字經濟已經成為全社會的一個很常用的概念，但大家對于數字經濟的認識還是有很大差別的，目前能夠找到的數字經濟的定義不下10種。

事實上，作為超越模擬技術的一種創新經濟，數字經濟早在上世紀90年代初便被提出來，到上世紀90年代在歐美國家得到廣泛使用，美國商務部就曾經在1998年發布《浮現中的數字經濟》系列報告，此后“數字經濟”一詞傳入我國。G20杭州峰會所發布的《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》認為，數字經濟是指以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動。

可以說，數字經濟就是新一代信息技術作用下信息化的又一個具象化稱謂和表述。從這個意義上講，數字經濟的實質其實就是輕裝信息化，“云、網、端、臺”即是數字經濟的基礎設施。具體來說，“云”即是指云數據中心，指基于云計算、大數據技術所建設的基礎設施；“網”即是指物聯網，不僅指互聯網，也包括以感應技術所出現的狹義的物聯網，物聯網將對物體的管理納入網絡化管理中，使得人與整個世界都融入一個統一的平臺；“端”則是指用戶所采用的電腦、移動終端、可穿戴設備、傳感器乃至于以嵌入式軟件形式存在的各種應用功能。而平臺要復雜一些，不僅包括一些基于核心技術和標準而形成的技術開發和運行體系（例如，物聯網平臺），也包括經過充分的市場競爭而形成的行業性業務協作機制，例如各類電子商務平臺、社交媒體平臺等。

記者：從您的介紹中可以看到，數字經濟領域包含的概念很廣。那么近些年，全球各國在數字經濟領域競爭焦點具體有哪些？

李廣乾：從上世紀90年代到本世紀最初的10年里，這一時期數字經濟在國際上的競爭焦點主要集中在平臺競爭上。包括新聞媒體平臺如早前的新聞門戶網站；電商平臺，中國大眾熟悉的阿里巴巴以及國外電商巨頭亞馬遜；以及包括臉書、推特在內的社交平臺。在這一時期，誰能夠找到合適的發展模式、走出成功的平臺化發展道路，使得平臺可以在市場中占有統治地位，那么誰就可以在初期的競爭中拔得頭籌。

近些年來，數字經濟競爭出現了新的趨勢，各國競爭的焦點變為對關鍵技術的競爭以及數據掌控能力的競爭。事實上，隨著全球經濟的持續發展，國際格局正在發生重大轉變，這使得美國等發達國家對于高新技術的管控日益緊縮，并將對核心技術的管控當作打壓他國的政治武器，各國間對于關鍵技術的爭奪也日益激烈。其中，涉及數字經濟的關鍵技術主要包括兩大部分，一是高端芯片技術，尤其是芯片制造；二是操作系統，包括電子設計自動化（EDA）等工業控制系統。

與此同時，技術的不斷發展使得數據資源日益獨立出來，并以快速發展的云計算中心的方式成為相對獨立的產業發展形態。除了之前的個人網絡數據外，電子商務交易數據、工業大數據也獲得爆發式增長，數據資源對于一個國家經濟社會發展的作用和影響前所未有，現代社會對于數據的掌控能力已經成為了衡量各國核心競爭力的重要指標之一。而數據的掌控能力核心在于對跨境數據流動的掌控，其中包括對于個人信息的保護和非個人信息的應用。非個人信息領域中工業大數據特別是工業互聯網平臺，現在已經成為下一步全球數字競爭的重點和難點。為此，德國經濟和能源部、德國教育和研究部在2015年共同接管并啟動升級版“工業4.0平臺”建設。美國政府層面雖然沒有設立專門的“工業互聯網平臺”推進機構，但是根據“國家制造業創新網絡（NNMI）”計劃所建立的各大制造業創新機構（IMS）都包含了相應平臺建設的任務。

我國也于2017年11月發布了《國務院關于深化“互聯網+先進制造業”發展工業互聯網的指導意見》，該文件及其后續配套政策思路明確、體系完整、重點突出，將極大地加快我國工業制造業的轉型升級和高質量發展。事實上，工業互聯網平臺為我國工業制造業實現彎道超車提供了難得的歷史機遇，成為我國“兩化融合”的戰略方向。然而，由于美國、德國的先發優勢，我國發展自主工業互聯網平臺的前景不容樂觀，我國必須盡快探索出適合我國“兩化融合”發展實際的工業互聯網平臺發展模式。

記者： 當前全球數字經濟與數字貿易蓬勃發展，與此相關的跨境數據流動的政策考量也成為新一輪國際貿易規則中前沿議題和國家戰略博弈的焦點。您怎么看待這一問題？

李廣乾：在數字經濟時代，數據資源被人們稱為新的生產要素，成為新的經濟發展動力源泉。在這種情況下，世界各國都希望能夠控制并利用更多的數據資源以創造更多的市場價值。與此同時，大數據技術的發展使得個人隱私、企業商業秘密甚至是國家安全都更容易暴露在人們面前。如果這些大數據分析系統為國外機構所有，那么對于一國安全來說顯然是不可想象的。從這個意義上講，大數據資源與國家主權聯系在一起。綜合上述原因，數據資源成為了國家戰略競爭與國際競爭力的重要內容和發展方向。

當前，數據的跨境移動已經成為各國管控的重要問題。歐洲近年來還強調網絡主權、數據主權，在其個人信息保護的立法中率先將個人信息的境內保護延伸到境外，也可說是一種新的“長臂管轄”。其主要內容體現在2018年5月開始實施的歐盟通用數據保護條例(GDPR)。這被看作是史上最嚴厲的個人信息保護政策，對于個人的數據跨境流動設置了最為嚴格的限制條件。

我國近年來也十分關注個人信息保護問題，并將其納入跨境數據流動問題一起考慮。在歐盟頒布GDPR之前，我國已經頒布實施了有關個人信息保護的相關規定，例如2012年生效的《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》、2013年生效的《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》、2017年生效的《網絡安全法》等法律法規，界定了電信和互聯網行業用戶個人信息保護的概念，提出了具體的保護措施和罰則。GDPR之后，為落實《網絡安全法》和應對GDPR的新挑戰，我國對個人信息保護修訂了相應的標準規范，對此問題進行了細化和調整，特別是參考GDPR的相關內容強化有關個人數據的跨境流動問題。

相較于其他國家，美國對于數據流動的管控較為寬松，采取的是“促進資本發展模式”。這種做法干涉較少，更多的是采取以行業自律為主導的模式，即通過行業內部制定行為規范或規章的形式，實現行業內部的自我規范和自我約束。這是因為，美國在全球數據平臺中占有主導地位，自然不希望他國限制數據向美國的流動。去年，美國就呼吁各國在世貿組織（WTO）框架下開展電子商務諸邊談判，要求跨境數據自由流動，對電子傳輸永久免征關稅，并禁止數據本地化。

基于上述各國有關個人信息保護情況來看，國際上有關跨境數據流動問題的態度和政策，初步形成了“1對N”的局面:“1”是指美國，要求各國廢除有關數據本地化存儲的規定;“N”是指世界多數國家在GDPR的影響下，紛紛起草制定各自的（限制）數據流動的制度。不過，一些國家在有關主權問題上，與歐盟的做法又有所不同。目前來看，跨境數據流動問題帶給我們更多的是一種矛盾與困惑。從當前形勢和發展趨勢來看，人們似乎存在著一種一味地強調“限制”的傾向，特別是限制有關美國企業的跨境數據流動問題。但其實，若過度限制數據流動則會形成“數據孤島”，并對全球的數字化發展造成負面影響。特別是對我國來說，跨境數據流動問題具有特別意義，有別于目前主張“限制論”的多數國家，必須根據我們自己的情況進行具體分析。應更多地從合規性出發去對待數據的跨境流動問題，制定符合我國國情的跨境數據流動規則。

記者：隨著數字貿易的發展，歐洲率先提出數字稅概念并逐步演化為全球性趨勢，但目前全球范圍內數字稅談判推進仍存在不小的困難，您認為造成這一問題的原因是什么？

李廣乾：數字貿易的發展使得傳統的國際稅制正遭受前所未有的挑戰，數字稅也就應運而生。而當前由歐盟牽頭的數字稅談判遲遲難以推進，主要是受到來自美國的阻力。這也是因為各國數字經濟發展不平衡、利益分配存在矛盾造成的。長期以來，美國各科技巨頭利用漏洞將從英、法、德等互聯網大國所賺得的利潤，歸入愛爾蘭、盧森堡等“稅收低地”國家避稅，使部分歐盟成員國既付出了用戶數據成本，又難以分享稅收紅利。

與此同時，美國科技巨頭幾乎壟斷了歐洲的電商、搜索、社交等主要數字市場，而歐洲本地數字產業嚴重邊緣化，多數歐洲國家為之不滿。因此，歐盟率先提出數字稅，其征收對象主要是包括谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等在內的美國科技巨頭。然而，由于數字服務稅牽涉面過寬，涉及全球稅制改革以及不同國家間利益協調，其內部始終難以統一意見。經濟合作與發展組織（OECD）層面下啟動的多邊談判也進展緩慢，依靠多邊談判改寫現有征稅規則短期內難以實現。