常紀文：“三個治污”是環保工作新的三大法寶

2019年年底召開的中央經濟工作會議強調，要打好污染防治攻堅戰，堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科學治污、依法治污，推動生態環境質量持續好轉。9月1日，《環境與生活》記者針對“依法治污”等問題采訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文研究員，請他解讀應該如何理解“三個治污”。

記者：去年底的中央經濟工作會議強調，“要打好污染防治攻堅戰，堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科學治污、依法治污”。請問這些提法的相關背景是什么？

常紀文：我們國家治理環境污染時遇到的最嚴重問題依次是大氣、水、土壤和固廢。大氣污染問題在2013年、2014年和2015年是歷史上最嚴峻的時候，當時的霧霾問題非常嚴重，那時候污染的機理還不夠清楚，還談不上科學治污、精準治污。另外，原來的環保法針對的都是點源污染，但是在霧霾中，大家都是污染者，大家也都是受害者，具體的點源不好查，在那個時候談“精準治污、科學治污、依法治污”是很難的。當時，治理霧霾的思路就是先抓主要矛盾，一步步來，先治理鋼鐵、水泥、玻璃、建材等行業，控制機動車尾氣排放的污染，整治“散、亂、污”企業等。這里面有的是能依法解決的，有的是依法解決不了的，比如關閉“散、亂、污”企業，困難在于你根本不知道誰是主要污染者。另外，還有一些是游離在法律之外的，比如生活中燃煤取暖帶來的污染，家庭取暖在法律上是管不到的，法律管的主要是生產經營單位。我們就一步步慢慢管理，管一步見效一步。同時，還通過中央環保巡視組發揮作用，我最早是于2013年提出的中央環保巡視的方式，通過中央環保巡視來抓典型，從而讓地方重視。隨后，地方狠抓大工業污染物排放、整治“散、亂、污”，后來2016年又開始抓煤改氣、煤改電。在短短的4年多時間里取得很大成效，獲得了巨大的成功。現在，霧霾天數少了，污染強度也下降了，這都是過去幾年應急管理加法治管理的結果。

我們治理大氣有成功經驗之后就開始大力治水，然后治土，國外也是這么做的，先治大氣，再治水、治土，我們的治理規律跟西方國家差不多，只是我們走的節奏更快，因為我們的經濟基礎和技術基礎比那個時期的西方發達國家要強。

但是，剛開始時，我們對怎樣治理霧霾一籌莫展，霧霾的成因都搞不清楚，后面我們是一邊治理霧霾，一邊解析清楚有哪些污染源、關閉散亂污企業、大企業升級改造，做好這些，那么現在來談“三個治污”就有條件了。有經濟基礎、技術基礎、法治基礎，“散、亂、污”的企業都關閉或整治了，能存活下來的企業都是高質量發展的企業。

所以，污染治理由原來“黨政同責、中央環保督察加專門的環保督查”這三個方面相結合走向了新的三大法寶即“依法治污、科學治污、精準治污”。

記者：我注意到，在網上，針對“三個治污”卻有一種另類解讀，它把“三個治污”與此前的豬肉價格大漲聯系起來，說是此前部分地區的治污方式不精準，不科學，甚至不合法，采用“一刀切”的簡單粗暴方式，導致大量的中小養豬企業關閉，讓豬肉價格暴漲。您對此如何看待？

常紀文：應該說，這種看法是想多了。過去幾年，由于各種因素相疊加，生態環境系統的一些行動確實對民生有些影響，但絕非主要方面，比如養豬產業主要受供需關系、非洲豬瘟、豆粕價格等因素的影響，雖然有些地方環保部門出于對生態環境保護的考慮設置了禁養區，但也放開了一些區域，即有收有放，這是有利于養豬業的綠色、良性發展的。今年最近一段時間，豬肉價格又上漲了不少，這就與地方環保“一刀切”沒有關系，但它與治理污染有關系，說明環保從無價變成了有價，資源配置都是需要成本的，都要計算到每位消費者身上，這是正常的，百姓可接受的，如果是“一刀切”帶來的影響，那老百姓可能接受不了。

記者：您是環境法律方面的專家，您怎么評價我們國家環保方面的法律體系？還有什么需要進一步完善的嗎？

常紀文：2011年，中國特色社會主義法治體系基本建立，那時環保法也出臺了，處罰措施也很嚴，但為什么環保法出臺后霧霾還依然越來越嚴重呢？例如，北京在2015年秋冬季節，連續兩次重污染天氣的紅色預警。我認為，主要的問題是中國的法治與中國國情結合不緊密，僅僅依靠國家層面，包括地方層面的法律法規和規章，而忽視了中國是中國共產黨領導下的國家的國情。法律中有權力和責任的都是政府部門，包括監管體制、追責主體等都是政府，但在中國的政治體制下，地方黨委在地方公共事務中起的實際作用更大，如果地方黨委不重視環境保護、地方政府不承擔壓力，那肯定是搞不好環保的。關于地方政治，有句俗話是這樣說的，“老大難，老大難，老大重視就不難”，若是老大摞挑子就搞不成了。

2013年12月4日，我就寫了《環境保護需黨政同責》一文并公開刊發，就“黨政同責的必要性、框架、內涵、黨政職責分配、如何保證環保工作的落實”等進行了闡述，現在我們實踐中實施的也差不多是那時提的思路。隨后，我們一直向中央提建議，向環保部領導反映，2015年9月，中共中央和國務院聯合發布了“黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法”，明確了黨委的責任，法律行文上沒有黨委的責任但是黨的規則有，一旦出現重大事故、責任或者環保目標實現不了，那國家就要追究地方政府責任。兩條腿走路，相互銜接相互協調，地方黨委就不得不重視。當然，也有一些不重視的省委或市委書記，但后來他們都被追責了。一追責，大家就更加敬畏法律和黨的規章，也就更重視環保工作了。所以，真正改善環境是從2016年1月4日中共中央和國務院到河北督察開始。《環境保護法》2015年1月1日起實施有點作用，但我認為還不是根本性的作用，真正起作用的是黨的法規與史上最嚴環保法相匹配發揮作用。

2014年4月24日，《環境保護法》修訂通過，隨后我在中國網做視頻直播，我隨口說出一句“這是史上最嚴環保法”，結果這個說法一下子就被大家接受了。新環保法對企業和企業負責人都有約束，企業運營成本提高了。新環保法對地方黨政官員的環保要求也很嚴厲，所以黨政同發力，對扭轉環境污染日漸惡化的趨勢起到了轉折性、根本性作用，為環境保護事業保駕護航。我們現在的法制模式是用中國的思維，黨委帶頭；用中國的方法，黨政同責，中央環保督察，來解決中國現實的空氣污染問題、水污染問題、土壤污染問題等。

過去幾年，大家對環保工作很重視，有的企業投入巨大，有的企業倒閉了，但整體的社會、經濟走向了高質量發展。我們在基層調研中發現，很多好的企業發展得越來越好，因為它有預見性、舍得花錢去進行環保改造，環保做好了，企業的市場規模也越做越大、企業經營越做越好。我們講高質量發展，大工業應該是規模、效益、質量相結合，目前已基本實現了這一點。

記者：隨著史上最嚴環保法等一系列環保動作的出臺，“散、亂、污”企業退出市場競爭，質地優良的企業趁機發展，增加了市場份額。但一些地區的“散、亂、污”企業在短時間內大規模倒閉，也帶來了不少社會問題。對在追求高質量發展過程中下崗的弱勢群體，您認為全社會是否應該予以補償或救助？應該如何去補償或救助？

常紀文：您說的這個問題挺尖銳的，剛才我說的很多優質企業在發展壯大，是因為它有預見性、技術比較好、舍得投資做環保升級，它們不但生存下來了，而且還越來越好，但有的企業因為成本問題、技術問題和能力問題，難以適應高標準的環保要求而倒下了。從現在看，倒下的企業主要有兩種類型，一是“散、亂、污”企業，如果不投資搞升級改造肯定活不下去；如果投資升級改造，但效益不高、規模跟不上、技術沒特色也搞不起來。二是有些企業有一定規模，也有一定技術，但是投資搞升級改造的積極性不高，在觀望過程中就倒下了，資金鏈斷裂。

我在基層調研時發現，確實有大量的小企業倒閉。

我們現在去一些縣城，就發現街上的好多鋪面是關著的，這些關閉的門面房大部分是技術含量低、沒有競爭優勢的小企業。這些倒閉的小企業，有的與環保有關，有的無關。例如，關閉的很多沿街店鋪是受到線上經濟的影響，比如在淘寶、京東等電商平臺上的交易可能比在實體店更便宜、更便捷。這說明，一些低端產業受到了新的生產經營方式的挑戰，我認為這是經濟轉型期的正常現象。

另外，現在的人力成本很高，社會保障成本也很高，很多企業不愿意招人，為什么呢？因為隨著社會機械化程度提高，一些企業用人的成本高于用機器，所以工業化只能解決一部分人的就業，指望它來解決大規模的人口就業不現實。

我個人的意見是，中國畢竟還是個人口眾多的國家，得考慮發展一些人力資源比較集中的產業，比如說養老產業。當然，現在養老產業也受到挑戰，比如掃地機器人、送東西的機器人等應用也已經很常見了；另外，就是要加強社會保障，解決低收入人群的社會保障、社會救濟的問題。相信我們爬坡過坎，過了這個轉型期后，產業做好，會大幅解決就業問題。最根本的是要兜底解決民生問題，解決生活困難群眾的就業、看病、子女教育等問題，因為最近幾年基層的門店關門的現象太多了，越往基層越嚴重，基層經濟受電商經濟挑戰很大，此前還可以靠餐飲業解決一些就業問題，但今年的疫情對餐飲業影響很大。現在，與電商經濟相關的快遞、外賣等行業解決了不少人的就業，所以產業形態已發生很大改變，就業形態也隨之改變。只要我們兜好底，隨著經濟進一步發展，這些問題就會慢慢消化。

記者：有人認為，精準治污和科學治污其實是一回事，認為兩者沒有本質區別。您對此怎么看待？

常紀文：精準治污是指我們發現污染問題出在哪里，我們就在那里投入時間、精力去采取措施，精準治污能有效防止“一刀切”。比如，某個地方的空氣污染如果是燃煤取暖帶來的，那我們就用清潔取暖方式去解決；如果是工業生產排放的污染物所致，那我們就對企業進行環保改造。

科學治污是要找出科學的原理、科學的辦法，它關注的是環保方法是否科學、環保工藝是否科學等問題。兩者還是很不一樣的。

記者：中央經濟工作會議還強調，要“堅持方向不變、力度不減”，請問這句話該如何理解？

常紀文：過去幾年，有不少人質疑環保工作是否力度過大，影響經濟發展，特別是在今年疫情沖擊的情況下，有人甚至將經濟下行歸因于環保；今年兩會時，總理工作報告提到環保工作的篇幅少，一些人就提出環保工作的力度要放松，實際上這個理解是不對的。今年的政府工作報告整體都很短，當前的重中之重是要恢復經濟。有人說環保就不用重視了，不是這樣的，因為我們是按既定的改革方向開展環保工作，包括水、土、大氣等方面的污染治理工作都有相應的行動計劃。為了消除各方的誤解，總書記和總理都反復講了環境保護的方向不變、力度不減，目的就是要消除一些僥幸心理，我們國家要實現高質量發展，在經濟發展上要咬緊牙關、爬坡過坎，不能因為疫情走回頭路，走回頭路是對過去的否定，將過去的投入毀于一旦。

當然，也要控制好節奏，“方向不變、力度不減”，當前情況下環境保護的標準可以慢慢提高，等經濟發展的大環境好轉后再提高環境保護的標準和要求，到那時是“方向不變、力度加大”，而現在是要“方向不變、力度不減”。我們要在2035年基本實現美麗中國的目標，僅靠目前的環保標準是難以實現的，我們未來肯定還會繼續提高環境保護標準和要求，為早日實現美麗中國的目標而努力。