龔維斌：加強和創(chuàng)新基層社會治理

習近平總書記在主持經(jīng)濟社會領域專家座談會時，就正確認識和把握中長期經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題發(fā)表重要講話強調，“要加強和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層”。這一重要論斷把握時代特征，為拓展新發(fā)展階段我國社會發(fā)展新局面提出了新的明確要求，為社會治理理論研究、規(guī)劃編制、體制創(chuàng)新、力量部署、資源保障劃出了重點。

基層是社會治理重心所在

　　基層是一個地域的概念，更是一個國家治理層級的概念。基層社會治理是指在黨的領導下，運用包括政府在內的多種力量向基層轄區(qū)居民提供民生保障、公共服務、利益協(xié)調、矛盾糾紛化解、創(chuàng)造平安和諧舒適生活環(huán)境的活動。

　　基層社會治理與基層政府治理既有聯(lián)系也有區(qū)別，共同點都是對基層公共事務的治理，不同點在于治理主體和治理對象有所差異。基層社會治理的主體強調的是社會力量，基層政府治理的主體是政府。基層社會治理需要政府的支持和引導，但更多強調的是社會力量的參與，而不是政府直接治理，更不是包辦代替。從治理對象看，基層政府治理主要涉及政府職能范圍內的事項，而基層社會治理主要是社會領域的事務，兩者有交叉但側重點不同。因此，基層社會治理具有很強的社會性和自治性，需要在黨組織領導下實行自治、法治、德治相結合。

　　基層社會治理的特點是直接面對群眾，事務瑣碎復雜甚至艱巨繁重，是社會治理的基礎和重心。基層社會既為人們生產(chǎn)生活提供地域空間，也為社會治理提供基礎單元，人們的衣食住行、生老病死、文化娛樂等都發(fā)生在這里。隨著城鎮(zhèn)化和市場化深入推進，城鄉(xiāng)人員流動、職住分離、各種利益關聯(lián)交匯、多種服務需求旺盛，以黨政機關和各類企事業(yè)單位為基礎的社會治理模式很難適應社會發(fā)展的要求，城鄉(xiāng)基層自然成為人們居家生活、公共服務的最基礎平臺，成為社會交往、利益關聯(lián)的最前沿陣地，成為社會問題和社會矛盾預防化解的最源頭防線。正如習近平總書記所指出的，“經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松”。

以社區(qū)治理創(chuàng)新為重點

　　基層社會治理是社會治理的重心，而社區(qū)又是基層社會治理的重點。改革開放前，我國社會組織的方式和社會管理的運行邏輯是“單位制”和自上而下的社會管理。“單位制”在城鄉(xiāng)有不同表現(xiàn)形式，城市的“單位制”由各類黨政機關和企事業(yè)單位構成，同時，還有一部分沒有正式單位的城市居民通過街道和居民委員會（即街居制）組織起來；農(nóng)村居民則通過“三級所有、隊為基礎”的人民公社組織起來。人民公社本質上也是“單位”。因此，計劃經(jīng)濟時期，社會管理是通過“國家—單位—個人”實施的，個人與國家的聯(lián)系通過“單位”實現(xiàn)。這種社會成員的組織和管理模式十分有效有序，但限制了社會流動，制約了社會活力。改革開放以來，越來越多的人從“單位人”變成“社會人”，這些所謂的“社會人”最終要落腳到社區(qū)生活，成為“社區(qū)人”。在此背景下，應加強社區(qū)建設，使社區(qū)能夠承接傳統(tǒng)“單位”中的公共服務和利益協(xié)調功能，成為社會治理的主要載體和機制。

　　社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要。近年來，社區(qū)建設和社區(qū)治理得到大力加強，各地積極探索社區(qū)治理新模式、新方法，并取得重要進展。這次抗擊新冠肺炎疫情檢驗了社區(qū)治理建設成效。但在此過程中，也暴露出諸多短板和弱項，如社區(qū)建設中“重區(qū)輕社”，社區(qū)治理中“區(qū)強社弱”甚至“有區(qū)無社”；社區(qū)成員之間缺少交往交流、缺少相互關心和幫助，缺少社區(qū)共同體意識，對社區(qū)事務和活動參與不足，對社區(qū)的認同感、歸屬感不強等。

　　在新發(fā)展階段，要更加重視社區(qū)建設和治理。習近平總書記指出，“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務居民群眾的‘最后一公里’，要健全社區(qū)管理和服務體制，整合各種資源，增強社區(qū)公共服務能力”。加強社區(qū)治理創(chuàng)新，一方面，進一步完善社區(qū)治理體制機制。堅持重心下移，完善社區(qū)治理模式，充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織的作用，推進網(wǎng)格化服務管理體系建設。另一方面，加強社區(qū)共同體建設，增強社區(qū)居民共同體意識，增進社區(qū)內部凝聚力。建設社區(qū)共同體，一要合理確定社區(qū)人口規(guī)模和服務管理邊界，科學規(guī)劃、建設社區(qū)內部物理空間。社區(qū)過大不利于居民生活和交往交流，易產(chǎn)生疏離感；社區(qū)過小，缺乏足夠開放空間，不僅會有擁擠感，而且缺乏自治能力和社會韌性。社區(qū)內部物理空間規(guī)劃要有利于增進共享性，培育社區(qū)公共性。二要完善社區(qū)內部生活服務保障設施，實現(xiàn)社區(qū)內部生活化和便利化，營造生態(tài)宜居、方便溫馨的居住環(huán)境，增強社區(qū)的生活性和居民的認同感。引導各類資源、力量等向社區(qū)下沉，支持企事業(yè)單位在社區(qū)建設服務網(wǎng)點，同時利用信息化技術打造智慧社區(qū)。三要加強社區(qū)組織體系建設，提高社區(qū)居民組織化程度。建立健全社區(qū)黨組織、居（村）民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、各類興趣愛好和公益團體，將居民納入各類組織之中。理順各類組織的關系，增強社區(qū)各類組織的自治能力，防止社區(qū)組織行政化和負擔過重。四要激發(fā)社區(qū)內部活力。組織社區(qū)居民制定村規(guī)民約、居民公約，使其知曉自己的權利義務、言行邊界。通過社區(qū)宣傳欄、文化廣場等平臺，開展公民道德、家庭倫理、社區(qū)意識教育培養(yǎng)，夯實共同體的道德和文化基礎。開展社區(qū)活動，增進社區(qū)居民交往和聯(lián)系。

與市域社會治理現(xiàn)代化相結合

　　市域社會治理在社會治理中具有承上啟下的樞紐作用。社會治理有不同層次，既有頂層也有基層，國家和省級黨委政府負責社會治理的頂層設計和整體推動；城鄉(xiāng)基層是社會治理的基層和基礎，負責社會治理事項的具體落實；設區(qū)市處于連接上下兩個層級的中間位置和樞紐環(huán)節(jié)，是擴大的城鄉(xiāng)基層。市域層面具有較為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，處于推進基層治理現(xiàn)代化的前線。社區(qū)社會治理成效很大程度取決于市域社會治理能力和水平。因此，社會治理的重心在基層，重點在社區(qū)，出路在市域。

　　推進市域社會治理現(xiàn)代化要緊密結合社區(qū)治理創(chuàng)新，以加強和創(chuàng)新社區(qū)治理為依歸。市域社會治理中的“市域”，既包括鄉(xiāng)村在內的行政管理區(qū)域，也包括地域相連、經(jīng)濟社會文化交流頻繁的都市圈；既要有一定的行政邊界，有利于治理責任落實，又不能各自為政、畫地為牢，搞本位主義，應從實際出發(fā)，處理好城與鄉(xiāng)、城與城之間的關系，加強區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調，提高社會治理資源整體利用效率。市域社會治理應以整體謀劃、合理安排市域范圍內社會治理體制機制、資源保障和監(jiān)督落實為重點任務，為社區(qū)治理提供指導、支持和幫助，整合社區(qū)治理力量和資源，激發(fā)和培育社區(qū)治理內生動力，使社會既充滿活力又和諧有序。

進一步加強黨建引領

　　黨章規(guī)定，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領導本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權。只有把黨的領導貫穿社會治理創(chuàng)新各方面、全過程，通過政治引領、組織引領、能力引領、機制引領，把黨的領導融入基層社會治理，才能構筑好基層社會治理“橋頭堡”，打通每一個“神經(jīng)末梢”，使基層社會治理政治方向不偏離，資源能力有保障，才能上下貫通、左右協(xié)調，形成社會治理有效合力，把黨的領導和我國社會主義制度的政治優(yōu)勢轉化為基層社會治理的強大效能。

　　為此，要積極探索新發(fā)展階段黨領導基層社會治理的有效載體和方法。一是擴大黨的組織覆蓋范圍。推動黨的組織有效嵌入各類社會基層組織，黨的工作有效覆蓋各類社會群體。對于符合組建黨組織條件的，做到應建盡建；對于暫不具備組建條件的，加強黨的工作，使黨的組織和黨的工作深入群眾并充分發(fā)揮作用。二是創(chuàng)新黨組織設置方式。按照有利于加強黨的領導、開展黨的組織生活、黨員教育管理監(jiān)督、密切聯(lián)系群眾的原則，探索創(chuàng)新黨組織設置方式，努力使每一名黨員都納入黨組織的有效管理，使每一名黨員時刻能夠感受到黨組織的關懷，使其發(fā)揮先鋒模范作用有平臺、有渠道。近年來，不少地方開展在職黨員回社區(qū)報到，逐步形成“工作在單位、活動在社區(qū)、奉獻雙崗位”的黨員管理新機制；一些地方探索在網(wǎng)格和樓門中建立黨支部或黨小組、在轄區(qū)建立聯(lián)合黨委，通過黨組織將駐區(qū)單位和社區(qū)居民中的黨員組織起來，形成“一核多元、融合共治”的基層社會治理格局，加強了基層社會治理力量的統(tǒng)籌協(xié)調，克服了基層社區(qū)社會治理力量和資源分散化甚至相互掣肘的弊端，提升了社會治理效能。三是注意改進基層黨組織的工作方式，正確發(fā)揮黨組織的引領作用，使黨的各項功能在各類組織中潤物無聲地得以實現(xiàn)。

　　（作者系中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、社會和生態(tài)文明教研部主任）

(來源：光明日報)

責任編輯：韓旭